兩會期間，對于無人機的管控成為熱點話題。人民網(wǎng)消息，民航局局長馮正霖3月9日做客人民網(wǎng)接受采訪時表示，民用無人機進入一個高速發(fā)展階段，使用不當帶來的危害開始顯現(xiàn)，比如干擾飛機飛行等。民航局的主要職責，會對無人航空器會進行注冊登記，對操作員進行管理，會研究推行無人機實名制管理方式。使得無人機的安全建立在可靠的基礎上，也能做到責任到人、責任到位。對于一般的娛樂、運動性的輕型航空器還可以采取一些更便捷的管理方式，比如說會建立電子圍欄，在飛機出廠的時候就把數(shù)據(jù)輸入進去，有效提升無人機的管控制度。
　　央廣網(wǎng)消息，3月11日中午13點，全國人大代表，中部戰(zhàn)區(qū)副司令員兼中部戰(zhàn)區(qū)空軍司令員莊可柱做客中央臺，解讀空防管理及空軍裝備新動向。

　　莊可柱作為人大代表，多次提出與低空管理相關的議案和建議。他介紹，大眾所關注的“低空開放”，說的是正在實施的“低空空域管理改革”。低空空域是國家的重要戰(zhàn)略資源，像國土資源、海洋資源一樣，蘊藏著極大的經(jīng)濟、國防和社會價值。建國以來，在國務院、中央軍委的領導下，一直由空軍負責統(tǒng)一領導和組織實施全國的空域管理。隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，我國航空事業(yè)特別是通用航空，在近些年出現(xiàn)了前所未有的發(fā)展勢頭。為滿足各類通用航空飛行需求，這幾年，陸續(xù)有一些人大代表、政協(xié)委員，還有一些管理部門都提出來，要加快空域管理領域的改革步伐。
　　2010年8月以來，我國開始在多個地區(qū)開展低空空域管理改革的試點工作，將低空空域進一步細分為管制空域、監(jiān)視空域和報告空域。在管制空域內(nèi)的飛行活動，需要經(jīng)過預先申請和批準，但批復的時間已經(jīng)壓縮；在監(jiān)視空域和報告空域內(nèi)，僅限目視飛行活動，航空用戶只要報備飛行計劃、通報飛行動態(tài)，就可以組織飛行。在不同的飛行管制區(qū)有具體規(guī)定。這樣對航空用戶來講，簡化了飛行審批手續(xù)，縮短了審批時限。
　　2016年，國務院辦公廳印發(fā)了一個《關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》，明確將低空從1000米提升至3000米，這對于通用航空的發(fā)展到底是限制嚴了，還是放寬松了？
　　對此，莊可柱司令員指出，去年5月13日，國務院辦公廳印發(fā)了《關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》，目前國家已經(jīng)在推行“低空空域管理改革”。所謂低空空域，指的是真高1000米以下的空域。對低空空域的飛行申請，國家進行了一些“簡政放權”，簡化了飛行審批和備案的程序。今后，隨著通航的發(fā)展和監(jiān)控手段的提高，在試點基礎上，也要逐步將監(jiān)視空域和報告空域的高度提高到真高3000米，更好地促進通航發(fā)展。
　　這里需要說明的是，低空空域管理改革不是簡單的“低空開放”，必須以確保國家領空安全，確保首都地區(qū)、重要軍事目標和經(jīng)濟目標、重要的地標性建筑等安全為前提。有些媒體在宣傳報道國家低空空域管理改革時，將其稱之為“低空開放”，導致有不少民眾認為“低空開放就是低空放開，可以自由飛行”，這也是“黑飛”等問題屢禁不止的原因之一。由于通航飛行大多使用的是“低慢小”航空器，如果空域管理只是一味的強調(diào)開放，管理手段、管理法規(guī)不能及時跟上，就很難對“低慢小”航空器實施有效控制。

　　“低慢小”航空器概念，到底什么是“低慢小”航空器？
　　莊可柱介紹，關于“低慢小”概念只是形象的提法，這個概念最早產(chǎn)生于2007年，在準備北京奧運會空中安保期間提出，通常指的是具有“低空超低空飛行、飛行速度慢、不易被雷達發(fā)現(xiàn)”等特征的小型航空器。這類航空器是實施低空管理的一個難點，是世界性難題。到底什么是“低慢小”，一直沒有明確的、統(tǒng)一的標準，空軍通常將飛行高度在1000米以下、飛行速度小于200公里/小時、雷達反射面積小于2平米的各類空中目標，統(tǒng)一稱之為“低慢小”目標。主要包括輕型飛機、輕型直升機、滑翔機、三角翼、動力三角翼、滑翔傘、動力傘、熱氣球、飛艇、無人機、大型航模等11類；而風箏、孔明燈、小型航模、小型氣球等4類目標雖然有“低慢小”特征，但不列入低空管理的管控范圍，納入社會治安管轄范疇。
　　據(jù)報道，今年2月，四川綿陽就出現(xiàn)過不明發(fā)光飛行器懷疑是無人機，逼停民航航班。如果低空完全放開了，這些“低慢小”目標，肯定會給低空管理帶來風險。
　　對此，莊可柱司令員表示認可，他認為如果不對“低慢小”加強管控，放任自流、聽之任之，一方面會出現(xiàn)各種違規(guī)飛行，將嚴重擾亂空中飛行秩序，甚至會威脅民航航班和正常訓練的軍隊飛機的飛行安全；另一方面，一旦發(fā)生空中相撞，還可能對地面上人民群眾的生命財產(chǎn)造成損失。所以，低空改革開放要循序漸進，逐步展開，既要服從于國家改革發(fā)展的大局，考慮經(jīng)濟發(fā)展需求，也要考慮航空飛行安全和空防安全穩(wěn)定的需要。
　　任何國家對自己領空內(nèi)的飛行活動，都有一些特殊的限制，特別是對首都地區(qū)的飛行活動，限制更多。在華盛頓、莫斯科的上空，都劃設有空中禁區(qū)，從地面到無限高，都不能有任何的飛行活動，首都北京也不例外。如果“低慢小”航空器擅自闖入空中禁區(qū)，即便沒有造成人員生命財產(chǎn)損失，也會產(chǎn)生很大的政治影響。比如，2012年的“玩具熊”事件，兩名瑞典人駕駛1架小型飛機，擅自闖入白俄羅斯領空，在明斯克郊區(qū)上空投放大量的玩具熊；2015年4月15日，美國1名男子駕駛小型飛機降落在國會大廈附近，導致國會大廈臨時關閉。這部分事例，也反映出低空空域管理不當，可直接危及重要目標安全和國家主權的問題。
　　目前，首都地區(qū)“低慢小”航空器是什么情況？數(shù)量是否大？
　　莊可柱介紹，數(shù)量不少。近幾年在首都地區(qū)使用有人駕駛的輕型、超輕型飛機，及動力傘、滑翔傘、熱氣球等進行的商業(yè)性、體育娛樂性飛行活動增長迅猛。據(jù)不完全統(tǒng)計，首都200公里范圍內(nèi)登記在冊的有各類輕型飛機和直升機的單位38個、擁有各類小型航空器144架；有載人飛行體育器具的單位和個人68個、擁有各類器具260架；有無人駕駛航空器的單位和個人162個，擁有各類器具959架。可以說，首都地區(qū)的“低慢小”航空器已經(jīng)具有相當規(guī)模。
　　保衛(wèi)首都空防安全是中部戰(zhàn)區(qū)的一項重要工作，這些“低慢小”航空器，對于首都空防安全來說是否產(chǎn)生威脅？
　　莊可柱介紹，當前我國首都地區(qū)已是全國飛行最為集中的地區(qū)，民航、軍航機場多、密度大、分布廣，空中航路航線縱橫交錯，防相撞、防危險接近、防誤入闖入空中禁區(qū)的壓力非常大，現(xiàn)在僅首都機場每天起降航班就達1700余架次。一旦出現(xiàn)“低慢小”航空器的違規(guī)飛行，需要在短時間內(nèi)組織避讓、實施凈空，不僅會擾亂空中飛行秩序，造成空管的混亂，甚至會發(fā)生空中相撞事件，威脅到空中飛行安全，危及地面建筑物和人員、財產(chǎn)安全。
　　2013年12月29日，某公司在北京市平谷區(qū)使用1架無人機違規(guī)進行航拍測繪，導致多架民航飛機避讓、延誤，為維護空中秩序，我們使用武裝直升機將其擊落，肇事人員以“過失以危險方法危害公共安全罪”，被依法追究刑事責任。這件事當時在社會上引起很大轟動。類似問題的發(fā)生，嚴重擾亂了空中飛行秩序，對空地、空防安全構成了嚴重威脅。
　　對“低慢小”違規(guī)飛行進行監(jiān)測包括突發(fā)情況應對，可能只是解決問題的一部分，根本性的措施還是應該得從源頭上來抓，比如前置到生產(chǎn)銷售等環(huán)節(jié)。
　　對于這種說法，莊可柱表示贊同。他認為，要防患于未然，減少“低慢小”違規(guī)飛行，規(guī)范低空飛行秩序。
　　莊可柱表示，應重點從4個方面著手：一是加大宣傳力度，讓全民了解違規(guī)飛行和隨意施放“低慢小”航空器可能帶來的危害，強化民眾的安全觀念和法規(guī)意識；二是改進管理手段，對“低慢小”航空器從生產(chǎn)、銷售、使用、監(jiān)管等環(huán)節(jié)，實施全過程管控；三是健全聯(lián)防聯(lián)控機制，軍民聯(lián)合、多部門聯(lián)手；四是完善相關法律法規(guī)，無論是航空器的正常運行，還是違規(guī)飛行后的處罰，都能做到有法可依。
　　另外，對“低慢小”航空器的管控，涉及到軍隊和地方公安、海關、工商、體育、安監(jiān)、民航、氣象等許多部門，不是哪一家“單打獨斗”就能夠完成的，要軍民融合，發(fā)揮整體合力，還要爭取廣大人民群眾的理解和支持，發(fā)揮群眾的力量，共同進行管控，這項工作才能干好。
　　針對現(xiàn)在老百姓還有一些機構對低空開放的期待，以及首都防空特殊的安全要求，莊可柱建議，管控方式要由“堵”向“疏”轉(zhuǎn)變，管控觀念要從“管理”向“服務”轉(zhuǎn)變，不能簡單的一禁了之，要呼應人民群眾的需求，順應時代發(fā)展需要。
　　在確保空防安全的前提下，要科學劃設通航飛行空域，完善運行保障機制。過去在北京舉行奧運會和閱兵等重大活動期間，為確保活動安全進行，臨時采取了一些加強管控的措施，人民群眾給予了充分的理解和支持。在特殊時期加強低空空域管理，不是不讓大家飛，而是讓大家有序的飛、安全的飛。就像交通警察維護交通秩序一樣，不是不讓大家開車，是讓車輛有序行駛，這樣道路才能通暢、行車才能安全。
　　莊可柱司令員介紹指出，現(xiàn)行涉及到航空器管理的法律法規(guī)主要有《民用航空法》、《飛行基本規(guī)則》、《通用航空飛行管制條例》、《民用航空器適航管理條例》、《關于加強和改進通用航空管理的意見》等。這些法律法規(guī)對包括“低慢小”航空器在內(nèi)的民航航空器的適航管理、從事航空活動作了明確規(guī)定。
　　從實際情況看，現(xiàn)行的航空法規(guī)與當前通用航空快速發(fā)展的形勢不相適應。一是缺少國家空防安全對通用航空發(fā)展的嚴格規(guī)范，致使部分從業(yè)單位和個人誤認為“低空開放”就是“低空放開”，想怎么飛就怎么飛。二是現(xiàn)有規(guī)定中管理職責不清、監(jiān)管機制不健全、執(zhí)行主體不明確。三是對違規(guī)飛行處罰標準低、力度輕，對違法行為不能起到有效的震懾作用。
　　隨著我國通航產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，在“低慢小”航空器管控問題上，必須加快立法進程，完善規(guī)章制度。
　　關于如何進一步完善航空法規(guī)，莊可柱司令員提出了“三點建議”：一是盡快出臺《國家航空安全法》，明確通航企業(yè)、個人在航空活動中的安全責任；二是進一步明確管理主責單位，具體細化民航、公安、軍隊等部門的職責和權限，增強可操作性，使“低慢小”航空器的日常監(jiān)管和通航產(chǎn)業(yè)鏈的每個環(huán)節(jié)都有人管、有人負責；三是重新修訂《通用航空飛行管制條例》，針對通用航空快速發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況新問題，修改通航任務審批權限，增補無人機飛行管理規(guī)定，完善通航飛行活動管理措施和辦法。